土地用途管制制度的理解

土地用途管制制度的理解

法律條文：《土地管理法》第三條「十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當採取措施，全面規劃，嚴格管理，保護、開發土地資源，制止非法佔用土地的行為。」

第四條「國家實行土地用途管制制度。國家編製土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。

前款所稱農用地是指直接用於農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建築物、構築物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅遊用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。「

條文解讀：

土地用途管制是世界上一些土地管理制度較為完善的國家採用的一種土地利用管理制度。實行這種制度的目的，是通過土地利用規劃引導合理利用土地，促進區域經濟、社會和環境的協調發展。土地用途管制的主要目的在於保護農用地，尤其是耕地。

我國按照土地的用途將土地分為農用地、建設用地與未利用地。農用地是指直接用於農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建築物、構築物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅遊用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。　從事農、林、牧、副、漁生產的農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。省、自治區、直轄市人民政府批准的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批准的建設項目佔用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批准。在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規劃範圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批准土地利用總體規劃的機關批准。前述以外的建設項目佔用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區、直轄市人民政府批准。任何人不得擅自將農用地轉為建設用地。『

為了貫徹土地用途管制制度，保護 農用地，應當堅持以下兩點：

1.充分利用現有建設用地。城市建設用地規模應當符合國家規定的標準，充分利用現在建設用地，不佔或者盡量少佔農用地。

2.保護農用地。城市建設用地需佔用農用地，必須辦理審批手續。如果沒有辦理相應的審批手續而擅自將農用地轉為建設用地的，如果該行為同時違反土地利用總體規劃的，限期拆除在非法轉讓的，沒收在非法轉讓的土地上新建的建築和其他設施。這是對在非法取得的土地上新建建築物行為的處罰規定。這項處罰措施是針對非法轉讓的土地的受讓方作出的，取得非法轉讓的土地，往往是從事某項建設活動，其建設活動根據本條的規定是違法的，但對其在非法轉讓的土地上新建設的建築或者其他設施，應當根據有關土地利用總體規劃的要求，分別情況處理：（1）對於違反土地利用總體規劃新建的建築物和其他設施，應當予以拆除。由有關土地行政主管部門對其作出限期拆除，恢復土地原狀的處罰決定，即確定一定的期限，要求違法者在規定的期限內拆除違法建築和其他設施，並保證在該期限內將佔用的土地恢復原狀。要求違法者拆除違法建築的目的，是要將違法佔用的土地恢復到被佔用的狀態。（2）符合土地利用總體規劃要求的，可以不拆除，由土地行政主管部門予以沒收。

非法佔用耕地建窯，建墳或者擅自在耕地上建房等行為對土地，尤其是耕地破壞較為嚴重，屬於應當嚴格限制行為。依據本法及其他有關法律規定，這類活動必須依法批准后才能進行；未經批准或者騙取批准，擅自從事這類活動，使種植條件受到破壞的，即是本條規定的擅自在耕地上建房等違法行為。對這些違法 行為，通常採取下列強制措施：

1．由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理。所謂限期改正，是指責令違法者在確定的期限內，停止違法活動，包括清除磚窯等違法建築物、停止取土等活動，也包括停止開發，開墾土地的活動。限期治理是指在清除磚窯等違法建築物、停止取土地等的同時，對造成耕地破壞的，採取措施，恢復土地原狀，達到耕地要求的種植條件等，或者對開發、開墾造成土地荒漠化、鹽漬化的，責令負責、組織開發的單位和個人採取措施或者其他必要措施，根據土地破壞的狀態和自然條件，進行整治，恢復土地原來狀態，總之，通過治理，應當使土地達到某一可以利用的條件，宜農則農，宜林則林，宜牧則牧。

2．有關土地行政主管部門在作出責令限期改正或者治理的決定的同時，依據具體情節，可以作出並處罰款的決定。

3．上述違法行為構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。

案例：青島市嶗山區國土資源局與青島南太置業有限公司土地使用權出讓合同糾紛上訴案。

案號：最高人民法院（2004）民一終字第106號民事判決書。