中國土地保護社會化的路徑鏡鑒——基於土地信託保護的思辨

摘要：引入社會主體和資源,運用經濟工具保護土地能夠提高效率、降低成本並維護土地所有者利益;域外市場主導的土地信託保護髮端於政府主導土地保護的困境,其核心環節包括"職能外包-建立信託-企業化運營和專業分工-經濟補償和平等協商-監管和精細化經營"五部分;通過專業分工和市場化運作,提高土地保護績效,減少權利尋租,創造豐富的公共休憩空間;但也存在欠缺約束力、綠票訛詐和持續性、均衡性問題。選擇借鑒其思維,推動中國土地保護社會化有助於降低管理成本、擴充社會資源、平衡土地利益,同時已具備政策、經濟、社會基礎條件。應藉助土地流轉和生態補償政策改革頂層設計,培育社會土地保護主體和相關機構,拓寬籌資渠道,建立"政府引導+市場運作"的體制,實現土地保護的共管共治,直至善治。

中國現行土地保護機制是政府主導的以多層級規劃和監管為手段的行政性體制, 其"政府失靈"的弊端一直為人詬病, 不僅權責過度集中於政府, 財政和管理成本高、效率低;且過分依賴強制性土地用途管制手段, 損害了耕地所有者利益, 加劇了地區間和社會群體間經濟利益不平等;同時, 重視數量而輕視質量、忽視生態, 小農經濟導致土地質量建設投入不足。對此, 學界有呼聲認為引入社會土地保護主體和資源, 運用經濟補償手段是提高效率、降低成本、改善公平的良策[1-5]。

土地信託保護 (Land Trust Conservation) 是社會機構發起的, 以公益為目的, 以信託方式多渠道募集資金, 購買土地所有權、發展權或地役權, 並以信託方式對土地進行集中經營、保護的模式。在發達國家, 土地信託與政府實現了互補, 為農用地、開敞空間和生態用地提供了更加靈活高效且低成本的保護選擇, 同時維護了土地所有者的利益、減少了權力尋租。目前, 中國正在推進土地管理模式創新, 十八屆三中全會和《全國國土規劃 (2016-2030年) 》將創新土地保護體制機制, 擴大公眾參與列入未來工作。同時, 民眾環保需求日漸高漲, 而土地流轉正在推廣, 使社會機構集中經營、保護土地具備了政策和現實基礎。但是, 由於土地制度不同, 需對土地信託的適用性和問題進行論證, 為中國土地保護引入社會主體和資源, 實現政府和社會共管、共治, 直至"善治"提供路徑參考。

1 土地信託保護的發展與運行模式

目前, 德國、日本、加拿大、巴西等十餘個國家已建立土地信託保護模式, 其中美國的發展和應用最為成熟。美國土地信託保護是政府主導的土地保護遭遇困境后, 向社會和市場尋求解決方案, 所形成的土地保護社會網路, 現已成為美國保護土地的主導模式。研究其發展歷程有助於對其性質和在中國的適用性進行分析。

1.1 土地信託保護的演進歷程

初期:政府主導的土地"收購-保護"的發展與困境:美國土地保護肇始於西部大規模移民開發對生態環境的破壞。1864年6月30日, 林肯總統簽署《優山美地法令》, 將Yosemite山谷蝴蝶林內的美洲巨杉林設為第一塊"聯邦保留地", 1906年優山美地國家公園建成。至1910年, 美國聯邦政府先後通過購買或接受捐贈, 對密西西比河西岸 (1864) 、黃石公園 (1872) 等46處土地實施了保護[6]。1911年, 維克斯法令 (Wicks Law) 授權政府徵收私人土地保護水源和森林。1934年, "黑風暴事件"促使美國成立了土壤保護局, 並頒布泰勒法案 (Taylor Grazing Act) 等, 對全國土壤、農田、森林、河流的保護以及開墾、開發、採伐和放牧行為進行嚴格限制。即便在1930年代的"大蕭條"時期, 聯邦政府收購保護的土地仍由134萬英畝擴充至291萬英畝, 大霧山、藍嶺公路等著名國家公園/聯邦保留地在這一時期建成。1964年, 美國建立了聯邦土地和水資源保護基金, 專門用於購買保護土地[7]。

在近一個世紀中, 政府主導的土地保護取得了成功, 全美國家和州立公園體系初步建成, 構建了重要生態功能節點的保護區網路;但由於一戰、二戰導致財政緊張, 政府收購持有土地開始放緩。在1930-1950年, 聯邦保留地面積年增速由3%滑落至不足1%。至1960年代, 由於地價飛漲, 加之各地抵制聯邦控制本州土地, 政府直接收購保護土地已難以維繼, 迫切需要土地保護模式創新[8]。

圖1 美國土地信託機構增長及分佈情況 (LTA, 2015) Figure 1 Growth and distribution of land trust in the United States

成熟期:土地信託主導的"發展權控制-保護-經營"模式興起。美國社會組織保護土地可追溯至1856年民間機構"MVLA"購買弗農山莊 (Mount Vernon) 以保護華盛頓的故居和墳墓, 但此後則長時期停滯[9]。1960-1970年代, 環保運動盛行, 慈善和環保組織快速發育, 土地保護改善生態景觀、提升私人物業價值、促進旅遊產業發展等作用凸顯, 企業和社會組織開始積极參与。同時, 土地發展權 (TDR/PDR) 和地役權保護等工具日趨豐富, 無需購買土地即可控制土地開發建設的權利、維持土地現狀[10]。

1969年, 麻省一個民間組織獲得州政府撥款作為啟動經費, 籌集社會資金對一家農場實施保護, 通過信託方式募集各類資金保護土地的模式開始快速發展。至1990年代, 主張削減預算、壓縮政府職能、開展公私合作和引入市場機制的"新公共管理理論"興起, 社會治理的轉型進一步推動了土地信託保護的發展。據美國土地信託聯盟 (Land Trust Alliance, LTA) 2015年統計顯示, 全美有1935家土地信託機構保護著約4800萬英畝土地, 相當於北卡羅來納和弗吉尼亞州的總面積;其中24家是國家級土地信託機構, 可在全美開展土地保護, 持有土地佔到66%, 最大的三家名為"Nature Conservancy", "Trust for Public Land"和"Conservation Fund";30%是由私人土地主和民眾達成的自願協議保護的, 其中, 55%的土地採用發展權購買, 僅有13%採用所有權購買。目前, 即便是政府持有保護的土地中, 也有1200-1500萬英畝是委託土地信託作為中介購買的[11]。土地信託保護已成為主導模式, 與既有的政府主導模式相互補充。

1.2 土地信託保護的運行模式

以美國土地信託保護為例, 其代表性運行模式如圖2:

第一階段:土地信託發起並募集資金。首先, 成立土地信託可通過三種方式, 一是政府引導成立, 即通過直接注資, 或減免企業、個人稅收, 允許土地信託抵扣企業稅款, 分享受保護土地收益, 減免土地稅收等方式扶持土地信託成立;二是公益組織接受民眾委託或出資, 成立土地信託;三是民眾為了保護特定一塊土地而自發籌資成立信託[12]。土地信託採用企業組織形式, 設董事會、監事、經理等部門。不同信託機構的股權、保護的土地類型各不相同, 以滿足不同土地保護的需要;其資金來源包括:1) 政府撥付的啟動資金, 源於專項基金和一些公共收入提成;2) 慈善捐贈;3) 信託機構利用政府擔保和信用評級優待, 發行低利息但低風險的金融衍生工具 (債券、股權) 籌資;4) 企業在政府優惠政策引導下的捐資;5) 福彩收入, 如弗吉尼亞、伊利諾伊、愛達荷、俄亥俄等州從博彩、樂透中抽取土地保護基金, 或直接發行環保彩票;6) 土地周邊民眾集資[13]。

圖2 土地信託保護的一般運行模式Figure 2 Operation mode of land trust protection

第二階段:選擇土地並協商取得土地權利。土地信託選擇受保護土地首先依據土地規劃, 進而聘請專業評估機構對不同土地的經濟、社會、生態價值和土地權利收購的難度進行綜合比較, 從而排定土地保護計劃的範圍和優先順序。政府和民眾也可專門委託保護某塊土地, 慈善家也可將土地捐贈或委託給土地信託保護。有時, 一些土地主為避免高昂的土地、物業稅, 也會選擇將土地捐給信託機構, 換取一些優惠政策[14], 如加州西海岸的赫氏古堡 (Hearst Castle) 。融資完成後, 土地信託機構需藉助專業法律機構協助, 與土地主協商取得土地權利。協商過程需要有州或郡政府代表、土地周邊民眾代表、以及一名以上專業土地規劃師在場[16]。土地權利取得方式包括:1) 購買土地所有權;2) 所有權不變, 僅取得土地的發展權或地役權以維持土地現狀。此外, 土地信託還能依靠強大且專業的遊說團隊和社會關係, 爭取聯邦、州議員的政治影響, 或通過環保宣傳促成與土地主的談判[15]。

第三階段, 土地保護性經營、收益與監督。通常, 土地權利轉移由稅務部門進行變更登記, 土地的原始用途和地形地貌地物特徵都要詳盡的文字和影像記錄, 除因災害、戰爭破壞外, 土地不允許進行任何用途改變[16]。信託機構隨後可以自行經營土地, 或向政府、民眾再次移交土地。至此, 信託保護土地的權利只有在特殊情況下才會再次轉移, 如2009年"次貸危機"中, 信託機構Free Earth面臨破產壓力, 紐約州政府動用1890萬美元土地保護基金向其回購了一塊土地以維持經營保護, 同時幫助信託機構應對財務危機。

土地經營的原則是"極少改變和適度改良", 多由農業或園藝企業、科研或環保機構、歷史文化保護公益組織運營[17]。農用地繼續耕作並用於休閑式農場, 如北卡羅來納州教堂山市的梅森小溪農場就被土地信託Northern Breeze用於銷售有機食品、學生夏令營和泥地自行車等經營項目, 為居民提供了豐富的田野樂趣。生態用地、開敞空間和歷史遺迹大都被設為國家、州立、郡立公園, 如弗吉尼亞州諾福克市的沿河濕地被土地信託Enchanted建成濕地公園, 但配套設施規模和樣式受到嚴苛的審核限制, 力求保留土地原狀, 美國強大的生態建築設計與施工科技功不可沒。

土地的經營兼具"適度盈利性"和"公益性", 經營收益包括直接和間接兩方面:前者主要包括農產品收益、公園門票和紀念品收益以及旅遊業如餐飲、住宿設施的經營收益等。一部分作為對信託出資人或土地主的報酬, 另一部分則用於土地管護或未來收購保護其他土地[18]。如北卡羅來納州喬丹湖州立公園淡季免費開放, 但每年5至9月的夏旺季, 會對湖區遊客每車收取15美元, 野營、划船、垂釣的遊客需繳納80~100美元以辦理許可;堅持公益性的同時, 可為園區維護和運轉籌集一定資金, 也可藉助這一"價格槓桿"避免園區過度擁擠和環境破壞。保護土地的間接收益主要體現在改善區域自然和人文環境, 促進周邊物業升值和旅遊業發展, 增加地方稅收等方面。

土地信託保護的監管法律主要有《聯邦法》第12編第9節的信託責任法、《1940投資顧問法》、《聯邦信託法》 (United Trust Act) 、《聯邦受託人法》 (United Fiduciaries Act) 、《聯邦託管信託法》 (United Custodial Trust Act) 等。除環保部 (Environmental Protection Agency, EPA) 和土地管理局 (Bureau of Land Management, BLM) 定期巡查外, 各地稅務局 (Internal Revenue Service, IRS) 的土地財產徵稅系統是主要監管手段, 其會對信託保護土地是否繼續享受稅收優惠進行檢查評估, 一旦發現違約用地, 會對責任人施加極重的稅收懲罰, 剝奪土地經營權, 甚至刑事起訴[19]。

2 土地保護社會化的優勢與問題分析

2.1 社會主導土地保護的優勢

圖3 政府主導與土地信託保護對比Figure 3 Comparison of government-oriented land conservation with land trust protection

政府主導的土地保護模式中利益相關方的相互作用關係如圖3 (a) , 政府居於全社會土地利益調節的核心地位。首先, 各方的政治影響力、信息和資源佔有地位差距很大:土地主對土地權益的真實價值缺乏信息, 面對政府時, 對自身利益是否受到保護存在懷疑;公眾亦對是否應該、應該投入多少保護一塊土地缺乏信任;政府存在權力尋租風險, 官員可能為了"選票"或"政績"甚至與土地主"共謀"而作出土地購買、保護或優惠決策, 為私人謀利[20];使得政府主導的土地保護, 即使是有償的, 也較難在平等框架內達成相互信任的協議, 很多談判失敗。中國公有土地制度下, 土地支配權更加集中於政府, 民眾和村集體 (土地產權所有者) 對土地規劃、保護只能被動接受, 而土地經濟損失卻得不到補償, 各方利益矛盾突出, 是違法用地屢禁不止的根本原因。

其次, 新公共管理理論認為, 政府同時作為規則制定者和執行者必然是僵化、高成本和反應遲鈍的:民眾的土地保護訴求需經過複雜的政治過程才能表達, 政治博弈得出的決策可能偏離真實社會訴求, 導致土地保護偏離社會利益。政府程序化的運作也難於快速反應, 往往貽誤時機, 1996年美國德州艾爾帕索的一宗林地保護失敗案例中, 政府耗時2年才決策並獲得議會批准撥款, 此時地價已上漲15%, 且林地已被採伐35%。同時, 政府有限的財力和人力難以專業化的管理土地, 更遑論多樣化經營, 許多土地僅是"留"了下來卻沒有"用"得更好。筆者在美國的調研中, 許多地方可以輕易從"荒涼"程度判斷哪塊是聯邦保留地。不僅如此, 土地保護日常管理還需耗費政府土地和環保部門約25%的人力和30%的財政經費, 摩擦成本耗費了大量公共資源[21]。這與中國土地保護反應遲緩、公眾參與難、運行不暢、缺乏土地質量和生態建設投入等問題如出一轍。

如圖3 (b) , 社會主導的土地信託保護模式將各方地位盡量拉平, 三方"利益博弈"轉變為各方平等的"利益協商", 各方訴求和得到的信息被一個獨立且利益取向中立的NGO中介所過濾和協調, 使得更加均等和公正。並且, 不同於政府需要公示信息、公開接受質詢, 土地信託對土地價格、土地主私人信息都能保密, 保護了個人隱私, 避免了土地主相互攀比議價而提高土地保護成本, 也能減少已成交土地的後續糾紛。很多時候, 土地信託還能給出政府難以提供的談判條件。這些都更加有利於促成談判。

企業性的土地信託擺脫了程序化的束縛, 決策便捷、運行成本低, 能夠迅速把握機會緊急介入, 從而降低成本、避免環境損失。金融、土地評估、法律中介、土地經營和科研機構全程參與"土地選擇-價格和質量評估-協商談判-權力轉移-經營維護"各環節, 極大增強了土地保護的專業化和分工精細化。在前述Mason Creek農場的案例中, 土地信託僅用三周就完成了委託、決策、談判程序, 並許諾原農場主可享有農場休閑設施的選擇經營權, 這是政府主導土地保護模式很難做到的。更重要的是, 土地保護全民參與和成果全民共享增進了公眾環保意識和知情權、話語權, 創造了廉價而優質的公共休憩、娛樂和文化空間, 使土地保護走向社會網路化治理, 也形成了有利於未來土地保護籌資、運行的"良性循環"。此外, 土地保護各環節的競爭外包和成本控制減少了尋租和腐敗風險, 政府的監管對象也由眾多土地主變為更少的信託機構, 大大降低了管理難度和成本。

2.2 社會主導土地保護的問題與政策響應

引入社會機構參與並使用經濟手段保護土地具有以往不具備的優勢, 但也必須正視其可能存在的弊端。首先是約束力問題, 由於社會化土地保護是自願而非強制的, 雖然維護了私人土地權益, 但也很依賴土地主的意願, 土地主也存在"漫天要價"的經濟激勵也即"綠票訛詐"問題, 反而會損害社會利益[21]。2001~2005年, 美國有135宗土地信託保護由於土地主反對而失敗, 因而土地信託可能較難應對大範圍土地集中連片的保護。其次是持續性問題, 土地信託的生存受經濟、金融市場波動影響較大, 信託機構一旦破產, 其保護的土地如何繼續管理就成為難題。第三是不均衡問題, 社會組織發達而資金充裕的多是富裕地區, 土地信託出資人和執行者亦多是富裕階層, 擁有知識、社會關係、信息以及資金優勢, 可能只關注當地的土地保護, 而欠發達地區土地則難以得到關注;這在圖1 (b) 中土地信託保護的分佈情況中即有所反映。最後, 公益性意味著低盈利, 在慈善和公益事業不發達的社會中, 缺乏經濟激勵的社會組織能否忠實履行公眾利益存疑, 其可能與土地主共謀進行利益輸送[20]。

針對上述問題, 美國的政策響應包括:加強必要時的政府介入和遊說, 促成協議;由地方土地和稅務部門定期制定片區土地保護指導價, 並對土地估價機構進行審查, 以約束土地保護成本。同時, 政府授權24家國家級土地信託再收購破產信託機構持有的土地, 並設立聯邦和州專項土地保護基金以防範信託破產風險;並通過規劃引導、稅收優惠以及政府勸說、直接注資等形式引導土地信託更多關注落後地區。土地信託的道德風險則通過加強監管懲罰和建立經濟激勵機制予以防控。

3 中國土地保護社會化的路徑思辨

3.1 土地保護社會化的意義與基礎條件分析

土地信託保護的思維對於中國土地保護制度應對開篇所講的三個問題大有裨益:1) 削減並外放土地保護職能、促進保護主體多元化, 能調動社會資金和專業技術力量等全方位資源, 有助於降低政府管理成本和難度。2) 社會組織不拘泥於繁冗的行政程序束縛, 土地保護手段更加多樣, 經濟補償不僅維護土地主的利益, 增強了其自覺自愿保護土地的主動性;同時建立了允許開發區和土地保護區間的"利益共享"機制, 補償了土地的"正外部性", 有助於促進同地同權、保障農民權益和農村發展。3) 引入企業等社會組織集中、規模化經營保護土地, 恰是當前中國土地流轉政策的導向, 藉助這一政策恰好可以培育第三方土地保護機構、調動社會資源經營保護土地。土地保護資源來源的豐富將有助於加強土地生態、景觀質量建設, 轉變"小農經濟、一戶一田"模式下農戶對改善土地質量和環境缺乏動力的局面, 也能產生規模效益, 顯化土地保護價值。政府可以集中精力對更少的社會土地保護機構進行監督和扶持, 節省更多的資源推動農業基礎設施和生態環境建設。

從中國土地保護社會化的現實基礎來看:就政策基礎而言, 十八大以來, "簡政放權"成為新一屆政府激發社會活力、推進行政體制改革的重點, 中國各領域政社合作已十分廣泛。土地管理的規劃、土地調查和評價、資料庫採集和建設、土地儲備開發、土地督查 (航片比對) 、政策研究等已實現政企合作, 幾乎囊括了土地管理全過程, 經驗和規範已相當成熟, 但是土地保護引入社會參與的程度卻遠低於其他工作。究其原因, 在現行條塊分割的行政體制下, 土地保護是國土部門最有約束力的抓手, 是其參與經濟社會調控的核心"話語權", 也是土地審批、規劃以及征地、儲備出讓等相關制度的基礎, 雖然問題愈發突出, 但國土部門也不願輕易放鬆控制。同時, 多年來違法用地問題也在政府和社會機構之間積累了一定的不信任因素。這首先需要改革頂層設計, 進一步理順國土部門的職能, 推進國土管理改革並劃定職能邊界, 同時推動土地保護開放制度建設。

就社會和經濟基礎而言, 近年來, 中國環境問題越發突出, 民眾環保理念不斷增強, 對空氣、水、食品安全的需求日益迫切;生態環境保護的各級智庫、NGO組織、慈善和公益機構、環保組織、跨國公益組織正在中國社會快速成長;土地信託運行所需的相關金融、法律中介已較為發達;基本具備社會土地保護機構發育所需的民意基礎、主體成長和經濟條件。

就土地保護方式而言, 生態文明建設和新型城鎮化提出后, 生態經濟補償已與傳統監管約束手段被提到同等重要的地位;各地國有林場改革、流域水權交易、耕地保護補償等機制建設等成效初顯, 提高了社會對於土地權利人利益保護的重視, 土地保護需要"公平"與"效率"並重已成為共識。土地保護方式日益豐富為民間機構保護土地儲備了工具。

但是, 結合筆者以往研究, 由於中國正處於後工業化和城鎮化階段, 且土地所有制不同, 推進土地保護社會化也可能面臨一些問題。例如, 社會組織可能假借土地保護的名義非法集資, 或變相開發建設土地;民間機構跨地區保護土地還未打通政策渠道, 土地登記管理等配套制度還不完善;公益性基金的籌資渠道和工具還缺乏規範;等等。但是基本都屬於技術性問題, 已不存在制度障礙。

3.2 土地保護社會化的路徑規劃

綜上所述, 土地信託保護適應了新公共管理理論要求, 以社會慈善和環保意識覺醒為基礎, 使土地保護"委託-代理"關係的責、權、利更加清晰對等, "職能外包-建立信託-企業化運營和專業分工-經濟補償和平等協商-監管和精細化經營"是其核心環節, 其成功的關鍵是社會化、市場化、專業化。但是, 土地信託保護並不是"完全交給市場", 而是"充分利用市場", 政府的規劃引導、監督仍是土地保護公益性的保障, 建立"政府引導+市場運作"的體制才是中國土地保護可行的改進方向;而引入第三方主體, 推動土地保護社會化可嘗試下列路徑:

首先, 從行政體制改革著手, 推進土地管理的簡政放權頂層設計, 進一步明確界定國土部門的核心業務和職能邊界, 集中人力和財政資源加強規劃、監管、督導等職能的執行力和科學性, 在保持國土部門約束力的同時, 清理外包非核心的技術性、流程性工作。

其次, 籍由生態文明和生態補償機制建設, 繼續完善"強制性約束+經濟補償激勵"相結合的土地保護工具體系, 探索土地發展權交易、地區間橫向土地保護補償、生產和生活條件補償、貨幣化補償、社會保障補償等多樣化的工具, 完善法律依據和規範、技術標準, 為不具強制力的社會機構參與土地保護提供工具。

進而, 應按照《全國主體功能區規劃》、《全國國土規劃綱要 (2016-2030年) 》, 推進城市生態保護紅線、永久基本農田和城市開發邊界劃定, 做好土地保護規劃指引。先從糧食主產區、生態保育區及地價水平較低的區域入手, 以農村土地流轉、國有林場改革等為機遇, 促進土地集中經營管理。基於已初具規模的農業大戶、家庭農場、農民合作社等新型主體, 利用稅收優惠、土地保護捐助抵扣稅款、信用擔保和信貸支持、將土地保護個人和組織列入社會誠信獎勵體系, 給予社會公共服務優待等措施, 吸引慈善、公益、環保組織和公眾、企業、智庫、國際組織參與, 促進土地保護社會主體發育。

同時, 適應當前中國特別是發達地區民眾環保需求上升的趨勢, 綜合發掘土地的休閑、觀光、遊憩價值, 創新農業發展模式, 促進第一產業"接二連三", 推動休閑觀光農業、都市訂單式農業、科研農業、生態教育農業發展, 對現有農村宅基地等資源進行適度改造, 挖掘鄉情野趣。對接都市高端消費需求, 在堅持紅線的前提下, 吸引發達地區資金開展土地聯營, 鼓勵市民定製郊區農莊、林場、水源地的食品和休閑服務, 按照"誰出資誰受益"的原則募集資金成立信託試點, 為社會機構保護土地拓寬融資渠道。目前, 上海、浙江等地正在探索"土地整治+"、"特色小鎮"等模式, 並嘗試應用"PPP"模式建設"郊野公園", 可以對此提供借鑒。此外, 還可嘗試建立土地保護福彩、股票、期權、債券等融資平台, 發展綠色金融, 促進土地保護所需的信用評級機構、證券發行和分銷機構、保險和再保險機構等金融中介發育。

由此, 促進土地保護"責、權、利"的"全民承擔"和"全民共享", 實現土地保護走向共管共治, 直至善治。

作者：柴鐸 林夢柔 宋彥

來源：乾旱區資源與環境 2018年02期